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為進一步提升全社會數據流通利用水平，國家數據局等四部門近日出臺了《關于培育數據流通服務機構 加快推進數據要素市場化價值化的意見》(以下簡稱《意見》)。該文件聚焦“明確定位、提升能力、強化保障”三大關鍵點，系統提出了增強數據流通交易服務效能的路徑，是深入貫徹落實黨中央決策部署，加快繁榮數據市場，充分釋放數據要素價值的一項重要制度安排。
一、《意見》是完善數據基礎制度的重要組成
當前，我國正處在加速構建數據基礎制度、釋放數據要素價值的關鍵階段。出臺《意見》稿是對國家頂層設計、產業發展訴求與市場現實需要的及時回應，具有鮮明的針對性和指引性，可謂恰逢其時、意義重大。
一是加快落實“數據二十條”完善數據要素制度體系的需要。“數據二十條”為我國數據市場建設擘畫了藍圖，明確提出要“培育數據要素流通和交易服務生態”。此次《意見》出臺落實了“數據二十條”關于流通交易生態建設要求，通過明確數據流通服務機構“包含誰”“咋定位”“怎么干”等關鍵點，將宏觀制度設計轉化為可操作、可執行的政策文件，是進一步完善我國數據基礎制度的重要一環，也為構建全國一體化數據市場夯實了制度根基。
二是支撐“人工智能+”行動，加大高質量數據供給的需要。當前，人工智能企業普遍面臨“數據荒”困境：一方面，海量數據分散在不同主體手中，難以拿出來、流通起來、使用起來；另一方面，AI企業普遍反映缺乏高質量數據集，據Epoch AI預測，互聯網高質量文本數據或在2028年面臨枯竭。數據流通服務機構作為數據生態中的重要樞紐，不僅能直接對接供需雙方，更能整合跨行業、跨領域的數據資源，通過撮合產業數據供給和AI企業需求等，為“人工智能+”行動提供更加豐富多元的數據來源。
三是解決數據流通現實需求，提升流通服務效能的需要。我國數據資源豐富，但從調研來看，數據流通方面還存在一些亟待解決的問題，如不少數據交易所、數據流通服務平臺企業與數據商對到底該如何定位、能做些什么、怎么干等有困惑。又如，部門之間、央地方職責邊界尚不清晰，支持發展的政策導向尚不明確等，客觀上阻礙了數據順暢流通和價值釋放。此次《意見》直接回應了上述問題，通過明確三類機構的功能定位、提升服務能力、強化監督管理，營造讓各方敢于樂于參與的市場環境。
四是壯大數據市場生態，提升經營主體國際競爭力的需要。全球已成長一批具有強大資源整合能力、全球服務能力的頭部數據流通服務企業，例如亞馬遜(AWS Data Exchange)、彭博(Bloomberg)、鄧白氏(Dun & Bradstreet)等。相比之下，我國雖數據資源規模、應用場景具備優勢，但整體數據流通服務體系仍處于發展初期，服務機構普遍規模偏小、競爭力弱，國際化運營經驗不多?！兑庖姟纷プ×宋覈鴶祿魍ǚ諜C構跨境服務能力仍有短板這一關鍵點，引導國內機構走專業化、差異化發展道路，鼓勵其拓展數據跨境服務能力，并積極參與國際規則與標準對接，鍛造一批既能深耕本土市場、又能參與全球競爭的專業機構。
二、《意見》所提舉措具有較強的針對性和創新性
《意見》遵循數據要素特性，結合我國數據市場發展現狀，聚焦如何促進數據流通服務機構發展，從16個方面提出了具體化的制度設計和重點任務，預期將為數據市場發展注入新動能、開辟新空間，幾個主要創新點如下。
一是首次界定三類服務機構，明確差異化功能定位。在深入摸排過去十多年我國數據流通發展的基礎上，《意見》首次系統性地厘清了數據流通服務生態中的三大類從業主體及其功能定位和角色分工。對于數據交易所(中心)，《意見》將其定位為市場制度規則和生態建設的“探索者”，強調應強化合規保障、供需匹配等基礎性功能，增強價格發現、生態培育等綜合性服務功能，構建全鏈條服務體系。對于數據流通服務平臺企業，如云平臺、產業互聯網平臺企業等，鼓勵其走“專業化”路線，依托其在產業鏈、云服務或數據基礎設施方面的優勢，成長為特定領域或場景下數據價值共創的“主力軍”。對于數據商，則鼓勵其聚焦于產品和服務開發“排頭兵”角色，深入行業一線、拓展渠道，將原始數據加工成滿足具體場景需求的高價值數據產品和服務。通過明晰三類機構的功能定位，有助于形成互有側重、協同發展的市場服務體系，帶動更多主體各盡其能，積極參與數據流通利用。
二是突破傳統交易范式和認知，倡導多元化價值實現機制?！兑庖姟吠黄篇M義的數據交易思維，支持探索多元化數據價值實現路徑。例如，鼓勵經營主體超越單一的數據買賣，拓展“數據換數據”(如跨行業數據置換共享)、“數據換訂單”(如以數據能力換取商業合作機會)、“數據換服務”(如用數據抵償云服務、算力等成本)、“數據換模型”(如貢獻數據以獲取定制化AI模型使用權)、“數據換場景”(如開放數據接入特定應用場景)等價值釋放路徑。其背后邏輯在于：數據具有非競爭性、可復用性等特性，其價值并非孤立存在，而是在與其他生產要素如勞動、技術等融合碰撞中得以倍增。此外，《意見》還提出探索數據作價出資等新路徑，為數據資產化和資本化開辟了通道。這些提法認可了市場現實做法，也極大地拓展了數據的流通邊界與價值實現路徑，從狹義的交易概念，拓寬到以價值共創與共享為核心的多元生態，為激發數據要素乘數效應、催生新業態新模式提供了更大空間。
三是豐富數據產品和服務譜系，推動從數據交易向高附加值產品服務延伸。數據可通過多種途徑參與經濟社會活動，也決定了產品與服務形態更趨多樣化。從《意見》中可以看到，數據產品不再局限于大家默認的原始數據或基礎數據集，而是鼓勵數據流通服務機構向數據深加工延伸，開發高附加值的分析決策型產品和服務，如核驗查詢、數據分析報告、數據指數、數據可視化等產品。同時，《意見》前瞻性地提出面向行業應用場景，探索發展“智能體服務”等新業態，這意味著數據服務還包括智能客服、自動化決策代理等新興業態。此外，《意見》針對數據資產化，提出支持服務機構“提供數據資產的合規化、標準化、增值化服務”，并積極推進數據資產入表，探索“數據資產運營與收益分成新模式”。這一系列舉措表明企業數據資產的載體類型是多元的、時變的，隨著技術進步和業務創新在不斷拓展。
四是突出響應推進“人工智能+”對高質量數據集的迫切需求。人工智能技術日新月異，為各行各業帶來歷史性機遇與挑戰。國家大力推進實施“人工智能+”行動，《意見》將服務“人工智能+”發展置于突出位置，確保數據流通服務機構能夠精準服務于最前沿的科技創新。第(六)條以“拓展適應人工智能發展的高質量數據集流通交易方式”為題進行了專門部署，支持數據流通服務機構主動協同產業鏈鏈主企業，面向當前AI訓練需求，共同合作建設、運營高質量數據集；對于數據基礎設施提供方，還支持其提供從數據匯聚、治理、模型訓練等一攬子服務。該舉措一方面有助于解決當下AI模型落地到千行百業、各類應用場景的燃眉之需；另一方面，也賦予了數據流通服務機構新的核心使命，推動其從交易中介升級為數據載體、合規治理和訓練服務提供者，從而最大化地釋放數據要素對人工智能的驅動作用。
五是強化軟規則和硬設施保障，夯實市場運行基礎支撐。數據流通服務機構的服務能力提升和繁榮發展，離不開規則標準與基礎設施的雙重支撐。《意見》第(八)(九)條分別從“軟規范”與“硬支撐”兩方面作出部署。在軟規范方面，文件強調要“加強數據流通交易規則和標準建設”，包括推動交易所建立合同備案規程和標準、支持流通服務機構參與研制數據產品質量評價標準、探索符合數據特性的價格形成機制等。在硬支撐方面，明確提出要“提升數據基礎設施的協同保障水平”，鼓勵服務機構依托統一的數據基礎設施開展業務，并推動交易憑證、身份認證等關鍵環節的互認互通。這種軟硬協同的策略，致力于推進規則統一和兼容互認，有助于大幅降低交易成本，打破數據孤島，促進跨領域、跨地域、跨主體的融合利用。
三、促進數據流通服務機構規范健康發展還需強化實施保障
數據流通服務機構的健康發展離不開良好的生態支撐和制度保障?！兑庖姟穲猿职l展與規范并舉、激勵與約束并重，構建起覆蓋市場準入、過程監管、自律協同、評估推廣的保障體系。
一是適應建設全國統一大市場要求，堅決推進數據跨地域、跨部門流通。數據市場是全國統一大市場的重要組成部分，也要貫徹“五統一、一開放”基本要求，促進數據市場的高效運作和公平競爭?！兑庖姟芬环矫嬉蟾鞯芈鋵崒俚毓芾碡熑?，建立健全促進政策，支持數據流通服務機構規范健康發展，與此同時，也從全國一盤棋的高度出發，對打破地方保護和制度壁壘作出了明確要求，要求“各地不得對數據開發利用和流通交易設置不合理的審批條件或流程”，目的是讓數據在更大范圍內流通和配置。
二是堅持支持創新和強化監管并重。數據領域創新活躍，新現象、新事物多，蘊含著巨大的發展潛力?！兑庖姟烦浞煮w現了“包容審慎”與“底線監管”相結合的監管理念，一方面，針對數據流通中新產品、新服務層出不窮的特點，提出要“健全盡職免責管理機制，探索建立試錯容錯機制”，為經營主體的創新活動預留充足的探索空間，鼓勵其在依法合規、風險可控的前提下先行先試。另一方面，聚焦已經暴露出的風險和法律紅線，明確依法嚴厲打擊虛構交易、市場操縱、數據黑產等違法違規行為，堅決防范系統性風險。同時，還要求安全合規貫穿數據流通全過程。這種“放得活”與“管得好”的平衡，既保護了創新積極性，又維護了秩序、守住了底線，有利于營造統一開放、競爭有序的市場環境。
三是壓實主體責任，強化行業自律。圍繞數據安全，國家已出臺了許多法律法規，除監管部門加強執法外，經營主體履職盡責也是應有之義。《意見》從企業自律和行業自律兩個層面進行了部署。在企業層面，要求各類數據流通服務機構杜絕統計造假等行為，并對流通交易中的重大合規風險事件，要履行主動報告義務，同時加大安全投入，完善內部控制，強化數據安全保護。在行業層面，鼓勵和支持行業協會牽頭制定行業自律公約，鼓勵社會公眾、媒體進行監督。這種“自律”與“他律”相結合的模式，有助于形成多方參與、協同共治的數據治理體系，為數據可信流通奠定堅實基礎。
四是加強系統評估和經驗推廣。政策的生命力在于執行與反饋。目前，國內對數據流通交易服務，尚缺乏比較成體系的監測體系和評估制度?！兑庖姟诽岢鲆剿鹘祿魍ń灰妆O測指標體系，動態感知數據流通交易的“脈搏”，還要建立數據流通服務機構發展評估評價體系，實現以評促建、以評促改、以評促優，形成閉環。同時，地方在支持數據流通服務機構創新方面有不少探索，也涌現出不少創新性做法，《意見》要求及時總結凝練，將其上升為可復制、可推廣的創新實踐經驗，并通過組織交流互鑒，加速先進經驗的擴散，以點帶面牽引全國數據流通服務效能實現整體躍升。(文 | 國務院發展研究中心企業研究所副所長、研究員 馬源 國務院發展研究中心企業研究所副研究員 薛菲)
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